Zur Zukunft Europas nach dem doppelten Nein

Ist Europa am Ende? Oder haben die unheiligen Allianzen des Neins nicht vielmehr die Instrumentalisierbarkeit von Volksabstimmungen bewiesen? Gründe, Zukunftsperspektiven und Gefahren der negativen Voten.

Die Kassandrarufe waren berechtigt. Die Auguren sollten bestätigt werden. Nachdem Frankreich am 29. Mai mit 54,9 Prozent zu 45,1 Prozent die EU-Verfassung abgelehnt hatte, folgten mit 61,6 Nein- zu 38,4 Prozent Ja-Stimmen die Niederlande. Das doppelte Nein fand einen starken Widerhall im Blätterwald. Alarmismus und Schadenfreude hielten sich die Waage: Die Londoner Times sprach von einem „tödliche[n] Schlag für die europäische Verfassung“, einer „Zurückweisung der Richtung, in die die Verfassung für die Europäische Union zeigt“. Die römische Repubblica verwies auf den „Alarm in Frankreich“, die spanische ABC stellt eine europaweite „Atmosphäre des Pessimismus“ fest; die dänische Politiken schrieb über eine „gewaltige europäische Krise“. Meinungen wie jene der polnischen Rzeczpospolita, die betonte, dass es zu keiner „Zurückweisung des europäischen Projekts“ als solches gekommen war, blieben die Ausnahme.

Doch was waren die wirklichen Gründe des doppelten Neins, welche Auswirkungen wird es auf der europäischen Bühne zeitigen, welche – über Europa hinausgehende – Erkenntnisse bieten die Wahlausgänge?

Warum Nein?

Das französische Nein, wie auch das holländische, war kein Nein zur EU, sondern vielmehr ein innenpolitisches Nein. So war es enthüllend, dass bei Demonstrationen der französischen Verfassungsgegner oftmals ein „dreifaches Nein“ eingefordert wurde: „Sagen wir nein“, war auf den Plakaten zu lesen, „zur Verfassung, zu Chirac, zur Regierung.“ Das Nein Frankreichs ist vielschichtig und uneinheitlich: Es gibt das antimoderne Nein der Pensionisten, das Besitzstand wahrende Nein der sozial Bedürftigen, das ausländerfeindliches Nein der Front National, das souveränistische Nein der Landesmitte, das antiliberale Nein eines Teils der Partie Socialiste, das „proeuropäische“ Nein jener, die in grenzenloser Hypokritie ein „besseres“ Europa wollen. Das Nein zur Verfassung war auch ein Nein zur Abschaffung des freien Pfingstmontags, ein Nein zur Streichung von Sozialleistungen, ein Nein zu einer wichtigen und dringend notwendigen gewordenen Neuorientierung der Wirtschaftspolitik.

Fehl geht, wer behauptet, die Franzosen hätten Nein gesagt. Es ist einfach nicht legitim, das nationalistische Nein der Rechten mit dem antiamerikanischen, Anti-Globalisierungs-Nein der Linken gleichzusetzen; die unheilige Allianz des Neins war zu komplex, um sie als Einheit aufzufassen. Einen Fehler begeht auch, wer vorbringt, die Franzosen hätten zu Europa Nein gesagt. Vielmehr war das Referendum ein Ablassventil für jenen Unmut, der sich vor dem Hintergrund der Wirtschaftsdaten des Hexagons aufgestaut hatte: Die Grande Nation ist mit 10 Prozent Arbeitslosigkeit auf Platz 21 der 25 EU-Staaten. Das Wirtschaftswachstum ist am Boden. Vergleichende Untersuchungen in den Tagen nach dem Referendum haben ergeben, dass der Anteil der Nein-Stimmen in jenen Regionen überdurchschnittlich hoch war, die in vermehrtem Maße von der Arbeitslosigkeit getroffen sind: die Picardie im Norden, die Vogesen im Osten, die Pyrenäen im Süden, das Massif Central. Eine Mehrheit an Ja-Stimmen ergab sich dort, wo die positiven Aspekte der Europäischen Union erlebbar sind: in der Bretagne, die als strukturschwache Region aus den Brüsseler Fördertöpfen schöpfen kann; im Elsass, das enge Verbindung mit Deutschland pflegt; in den Großräumen Paris und Lyon.

Falsch liegt weiters, wer die Meinung vertritt, dass das Nein eine Bestätigung des „französischen Wirtschaftsmodells“ sei – jener in Abkehr vom liberalen, marktwirtschaftwirtschaftlich orientierten „britischen“ Modell definierten Auffassung von der Lenkungspflicht des Staates. Es ist gerade das französische Sozialmodell mit allen seinen Komponenten und Folgen, welches das Land in jene beispiellose wirtschaftliche Orientierungslosigkeit und politische Sinnkrise geführt hat, die im Nein zur EU-Verfassung ihren sinnfälligen Ausdruck gefunden hat. Mögen auch alternative Wirtschaftsmodelle von französischen Intellektuellen für ihre Kaltherzigkeit und ihre liberalistische Grundierung gerügt werden, so ist doch festzustellen, dass sich etwa Großbritanniens Wirtschaftsdaten besser präsentieren als jene Frankreichs. Es ist ein Treppenwitz der europäischen Integrationsgeschichte, dass die Briten die Verfassung auch ablehnen werden bzw. würden, dies jedoch aus absolut konträren Motiven.

Auch das niederländische Nein ist kein Nein zu Europa, sondern ein Nein der Angst. Die Kampagne, gekennzeichnet von intoleranten Ausfällen der Rechten und obskurantistischen Äußerungen der Linken vermochte das Volk ebenso wenig zu informieren wie jene in Frankreich. Es nimmt nicht wunder, dass das Nein obsiegte; zumal ein defensives Nein weniger Gedankenaufwand erfordert als eine eingehende Beschäftigung mit Europa und der Verfassung mit allen ihren Vor- und Nachteilen.

Perspektiven für Europa

Unabhängig von allen katastrophischen Szenarien der Europagegner lässt sich eines feststellen: Das Leben geht weiter. Die EU funktionierte schon bisher auf Basis des Vertrages von Nizza; auch wenn dieser Schwächen aufweist und seine Entscheidungsmechanismen, gerade im erweiterten Europa, blockadeanfällig sind. Wie das positive Votum Lettlands nur wenige Tage nach dem doppelten Nein gezeigt hat, ist es politisch sinnvoll und – allein aus Gründen der souveränen Gleichheit der Mitgliedstaaten – rechtlich notwendig, den Ratifikationsprozess weiterzuführen. Allein Blair könnte, innenpolitisch motiviert, beschließen, sein Referendum absagen.

Nicht zu leugnen ist jedoch, dass die EU eine schwierige Phase durchläuft. Wenn sich Mitte Juni die Staats- und Regierungschefs in Luxemburg treffen, werden Zukunftsentwürfe vonnöten sein. Doch welche Szenarien sind denkbar?

1) Die Verfassung tritt für jene Mitgliedstaaten in Kraft, die zugestimmt haben.

Klar ist, dass mangels Zustimmung sämtlicher Mitgliedstaaten die Verfassung keine Rechtswirkungen entfalten kann. Ein Annex zur Verfassung sieht indes bereits jetzt vor, dass sich der Europäische Rat mit dem Thema „beschäftigen“ wird, wenn in bis zu fünf Mitgliedstaaten der Ratifikationsprozess auf Probleme stößt. Dies wird von der herrschenden Lehre so verstanden, dass – wenn höchstens fünf Staaten ablehnen –, die Verfassung für diejenigen Staaten, die zugestimmt haben, in Kraft treten kann.

2) Die Verfassung bleibt unangewendet.

Wenn dies auch von keinen ernstzunehmenden Europapolitikern gewünscht wird, so ist es doch denkbar, auf die Verfassung zu verzichten. Der Vertrag von Nizza bietet immer noch ausreichenden Handlungsspielraum. Ein „Ende Europas“ wird mit ihm ebenso wenig zu befürchten sein wie Fukuyamas „Ende der Geschichte“, das noch immer auf sich warten lässt.

3) Auf Basis des Nizza-Vertrages wird ein Europa der zwei Geschwindigkeiten angestrebt.

Der Vertrag von Nizza sieht Klauseln zur engeren Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten vor, die angesprochen werden können. Zumal die Regelungen mit Blick auf die traditionelle Europakritik Großbritanniens Anfang der 90er-Jahre in die Diskussion eingeführt wurden, wären die Niederlande – als "Motor" der europäischen Einigung bekannt – und Frankreich – Land vieler Vordenker – keine ideale Anwendungsfälle.

4) Ausgewählte Verfassungsteile werden angewandt.

Rechtlich wie politisch umsetzbar ist der Vorschlag, Teile der Verfassung herauszulösen und, auf Regierungsebene akkordiert, anzuwenden. Hier ist primär an die Grundrechtecharta zu denken, an den EU-Aussenminister, vielleicht an die verkleinerte EU-Kommission, unter Umständen auch an die verlängerte Ratspräsidentschaft. Solange sich die Änderungen in engen Bahnen bewegen, können sie ohne Zustimmung der Parlamente bzw. der Bevölkerungen umgesetzt werden.

5) Es kommt zu einem Austritt der Nein-Staaten.

Obschon niemand dieses Szenario ins Auge fassen will, könnte es zu einem Austritt derjenigen Staaten kommen, die der Verfassung die Ratifikation verweigern. Ironischerweise sehen die derzeit geltenden Verträge keine Austrittsklausel vor. Diese ist jedoch nach herrschender Meinung aus dem allgemeinen Völkerrecht ableitbar. Wenig vermag hingegen die Meinung zu überzeugen, dass Frankreich dem europäischen Integrationsprojekt endgültig den Rücken zukehren würde; dazu ist die Grande Nation zu sehr im Denkgefüge der Kooperation verankert.

6) Es kommt zu einer Wiederholung der Abstimmung.

Theoretisch denkbar und keineswegs ohne historische Vorbilder wäre eine Wiederholung der Abstimmung in den Nein-Staaten, gegebenenfalls nach einer leichten Änderung der Verfassung. Bereits dreimal sagten Mitgliedstaaten zu europäischen Themen Nein, zweimal wurden die Referenden daraufhin wiederholt. So stimmte Dänemark 1992 gegen den Vertrag von Maastricht und 1993, nach Einführung von "Opt-out-Klauseln", dafür. Irland verweigerte 2001 dem Vertrag von Nizza seine Zustimmung; nach Ergänzung von Schutzbestimmungen für die irische Neutralität wurde der Vertrag 2002 angenommen. Anders verhielt es sich mit der 1954 erfolgten Ablehnung der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft durch das französische Parlament; eine Wiederholung fand nicht statt – und noch heute hat die Union keine funktionierende Verteidigungspolitik.

7) Die EU-Verfassung wird neu verhandelt.

Sollte das Paket zur Gänze aufgeschnürt werden, würden europaweit ideologische Konflikte aufbrechen. Die „Neuverhandlung“ als rettende Fiktion, die von vielen „pro-europäischen“ Verfassungsgegnern in Frankreich und den Niederlanden verfochten wurde, bleibt wohl unerreichbar. Wie könnte man sich denn vor dem Hintergrund der abweichenden Einschätzung des bestehenden Textes auf eine Neufassung einigen? Schon jetzt ist den Briten die Verfassung zu sozial, paternalistisch, staatsmächtig, kurz: französisch; während dessen erachten die Franzosen die Verfassung als zu liberal, modern, globalisitsch, kurz: britisch.

Die Folgen der Ablehnung

Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass das französische und das niederländische Nein die Union zurückwerfen; vielleicht sogar um Jahre. Was bedeutet das Nein aber nicht? Einmal: Das Nein bedeutet kein „Ende Europas“. Weiters: Frankreich wird nicht noch einmal abstimmen, und die Verfassung wird nicht in ihrer Gesamheit neu ausverhandelt werden. Schließlich: Bestimmte Aspekte der Verfassung (wie der Außenminister, der ständige Ratspräsident und die Grundrechtecharta) werden mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit schon bald Wirklichkeit werden. Und vor allem: Ein Ende Europas ist keinesfalls zu befürchten, nicht einmal eine Sinnkrise.

Der Umweg, den die EU nun zu gehen hat, ist bedauerlich. Doch wer hätte 1957 gedacht, dass sich eine Wirtschaftsgemeinschaft zu einem gemeinsamen politischen Raum entwickeln würde? Rückschläge sind in der Geschichte von Integrationsprozessen nun einmal zu akzeptieren. Anhand des Beispiels des Scheiterns der WTO-Ministerkonferenz von Cancún ist ersichtlich, dass eine Nachdenkpause einer internationalen Organisation (und eine solche ist die Union in ihrem Kern immer noch) durchaus nützen kann. Die Union hat nun in sich zu kehren und zu überlegen, ob nicht Fehler gemacht wurden. War die Aufnahme der zehn neuen EU-Staaten zu überhastet? Oder lagen die Fehler eher in der Kommunikation zwischen Brüssel und den Mitgliedstaaten? Vielleicht wird die EU auch feststellen, dass es vor allem die Mitgliedstaaten sind, denen Vorwürfe gemacht werden können.

Die beiden Neins – und insbesondere die ihnen vorangegangenen Kampagnen – haben der Zukunftsfähigkeit der europäischen Bürgerinnen und Bürger in Frankreich und in den Niederlanden ein schlechtes Zeugnis ausgestellt; die Neins haben gezeigt, dass die direkte Demokratie großes Gefahrenpotenzial in sich birgt. Mit einiger Berechtigung kann im Hinblick auf das Wahlverhalten der Franzosen und der Niederländer gesagt werden: Sie wussten nicht, was sie tun. Sie sind Demagogen in die Falle gegangen, haben Halbwahrheiten geglaubt und sich in den Händen der Verfassungsgegner instrumentalisieren lassen.

Die Referenden haben bewiesen, dass Bevölkerungen schwierige und vielschichtige Fragestellungen nicht zuzumuten sind. Sobald politische Richtungsentscheidungen einen eingehenden Nachdenkprozess voraussetzen, ist das Stimmvolk verweigerungsanfällig. Die Referenden waren ein eindeutiger, wenn auch trauriger, Beweis dafür, dass der Parlamentarismus an Bedeutung zuzulegen hat, wenn intereuropäische Entwicklungen weitergeführt werden sollen. Diese Einsicht könnte zu einem Weniger an Demokratie führen, das paradoxerweise jener Tendenz entgegensteht, die durch den Verfassungsvertrag festgeschrieben worden ist. Auch das – die Ent-Emanzipierung der Bevölkerung – haben die Verfassungsgegner zu verantworten. Eines ist jedenfalls sicher: Wenn sie auch die Schlacht gewonnen zu haben scheinen, die Fortentwicklung zu einem immer engeren Europa werden sie nicht aufhalten können. Und das ist gut so. Denn die Geschichte hat uns gelehrt, dass mit Angst keine gute Politik gemacht werden kann.